«Исторический принцип» в российском законодательстве о рыболовстве
Доклад на круглом столе «Оценка эффективности дополнительного обременения при выдаче квот на вылов водных биологических ресурсов»
Эффективное производство рыбной продукции в первую очередь зависит от наличия сырья. Одновременно, доступ к водным биологическим ресурсам не может быть бесконтрольным и бессистемным. Логичность, стабильность и предсказуемость в определении правил доступа к сырьевому ресурсу определяет порядок и эффективность его использования.
«Что-Где-Когда» - известная телепрограмма. В рыболовстве это будет звучать: «Кто-Что-Когда». Если на все вопросы есть ответы, то ты получаешь квоту на вылов рыбы. Кто ловил?_Что ловил?_Как долго ловил?
В известном приближении это и есть «исторический принцип». Но, практическая жизнь не строится на приближениях, а основана на законах.
Рыбные квоты, используемые в мировом рыболовстве можно условно разделить на несколько категорий:
- индивидуальные квоты и доли, закрепленные за определенными судами либо за предприятиями;
- кооперативные квоты, выделяемые рыбным кооперативам, которые распределяют их по судам членов кооператива;
- квоты малых народностей.
Независимо от категории, все рыболовные квоты во всех значимых рыболовных странах в XXI веке закрепляются и распределяются на основе исторического принципа, то есть выделение квот происходит государством на постоянной либо долгосрочной основе определенным, давно участвующим в промысле судам или компаниям. Так делают крупнейшие в мире рыболовные страны, такие как: Канада, Испания, Япония, Чили, Перу, Дания, США, Исландия, Норвегия и другие. Рыбопромышленники в этих государствах систематически и добровольно обновляют флот, прежде всего потому, что уверены в прочности рыболовного квотного законодательства.
Например, квоты для рыболовных судов в Норвегии закрепляются за судовладельцами в зависимости от типа судна до 25 лет. Рыбаки уверенны, что по истечении этого срока они или их приемники опять получат свои ресурсы на новый срок. В Нидерландах квоты закреплены за предприятиями постоянно. В Дании, Испании, Португалии и Ирландии также действует система индивидуальных передаваемых квот, закрепленных за судами.
Дальше всех пошла Исландия. Там рыбные квоты, закрепленные на постоянной основе, даже наследуются. В Исландии вообще законодательно запрещен вход в рыбную отрасль новым людям с образованием новых компаний.
Кроме того, во многих странах индивидуальные квоты являются свободно оборачиваемыми: когда, исходя из экономической или промысловой обстановки, квотные доли частично или полностью передаются, продаются, арендуются от судна к судну или от предприятия к предприятию. Такие сделки выполняются в зависимости от законодательства той или иной страны напрямую от судовладельца к судовладельцу либо через биржу.
Банки приветствуют систему свободного оборота долей квот, когда создается рынок квот, и охотно кредитуют судовладельцев под залог рыбных долей.Это позволяет строить новые промысловые суда и развивать береговую базу.
Во всем мире квота самый надежный и обеспеченный гарант возврата кредита.
В мировой рыболовной практике выделяют 4 характеристики квотирования как рыночного инструмента экономического развития:
1. Исключительность – невозможность вмешательства других в права владельца на обладание квотами.
2. Длительность – период закрепления квот на право владения пользователем. «Длинные квоты» стимулируют к серьезному инвестированию, что в перспективе приводит к повышению эффективности, несмотря на необходимость окупаемости таких инвестиций.
3. Качество права пользования – подразумевает надежность осуществления прав на обладание квотами. При высоком качестве обладания, когда в период действия квот не происходит неожиданностей, рыбак может более свободно инвестировать в управление производством.
4. Делимость и гибкость – возможность делить квоты и квотные доли для временного или постоянного отчуждения другим владельцам квот. Это позволяет более эффективным владельцем квот приобретать квоту у менее эффективных, но с определенными антимонопольными ограничениями. Или при авариях, технических ограничениях ведения промысла (например, временное закрытие промыслового района) позволяет использовать квоты наиболее эффективным способом, например, переносить освоение квот с одного периода на другой.
Вывод:
Прибрежные государства, расположенные в разных частях Земного шара, и имеющие большой опыт жизни в условиях рыночной экономики путем хозяйственной практики и эволюции законодательства о рыболовстве, не сговариваясь, пришли к одной и той же основе передачи права пользования водными биоресурсами хозяйствующим субъектам – «исторический принцип». Качество национального квотного законодательства напрямую влияет на развитие национальной рыболовной отрасли.
__________________________________________________________________
Давайте и мы посмотрим на российское законодательство в части, касающегося нами вопроса.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» есть основа нормативной правовой базы использования возобновляемых природных ресурсов. Водные биологические ресурсы являются предметом отношений, регулируемых настоящим законом. Это видно из статей закона.
Статья 34. Виды и способы пользования животным миром
Юридическими лицами и гражданами могут осуществляться следующие виды пользования животным миром: охота, рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих и еще 5 видов пользования.
Статья 36. Предоставление животного мира в пользование
Приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории или акватории отдается российским юридическим лицам и гражданам Российской Федерации:
ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории или акватории;
Глава VII. Экономическое регулированиеохраны и использования объектов животного мира (то, чего нет в Законе о рыболовстве)
Статья 50. Цели и задачи экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира
Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира предусматривает: создание стабильной экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;
экономическую защиту пользователей животным миром.
Статья 51. Структура экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира
Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира включает в себя:
экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром.
Глава II. Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира
Статья 12. Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира
Основными принципами в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются: обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира; (и еще 7 принципов).
Вывод:
У нас в базовом законе «О животном мире» определена позиция государства по отношению к пользователю. Помимо его ответственности за сохранение возобновляемых природных ресурсов имеет место быть и четко задекларированная позиция государства по отношению к экономическим интересамсамого пользователя: «обеспечение стабильной основы ведения хозяйственной деятельности».
Более того, в законе «О животном мире» определен подход государства при выборе пользователя: «приоритет ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории или акватории».
Хороший закон!
__________________________________________________________________
Теперь посмотрим, как отражены и уточнены эти нормы в отраслевом законе – законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Статья 1. Основные понятия
В статье дано 21 понятие того или иного термина, но нет ничего даже похожего на определение «истории вылова» водных биологических ресурсов российским пользователем.
Статья 2. Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов
Закон декларирует 9 принципов определяющих жизнь рыбаков. Седьмой гласит, что предоставление в пользование водных биоресурсов - гласно и открыто, информация о таком предоставлении, в том числе о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) указанных водных биоресурсов, общедоступна. Это своего рода «принцип гласности».
Переходим к главному.
Глава 2. Права на водные биоресурсы
Статья 11. Право на добычу (вылов) водных биоресурсов: «Право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом». Ничего о принципе и источнике возникновения права нет.
Статья 13. Прекращение права на добычу (вылов) водных биоресурсов
1. Право на добычу (вылов) водных биоресурсов прекращается:
1) по истечении срока действия права на добычу (вылов) водных биоресурсов;
И еще 9 оснований расстаться с квотой.
Глава 3. Рыболовство
Тут уже есть намек на какую-то логику возникновения права пользования.
Статья 19. Промышленное рыболовство
3.4. Лица, осуществляющие промышленное рыболовство и исполнившие свои обязанности, предусмотренные договорами, на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, и разрешениями на добычу (вылов) водных биоресурсов, имеют преимущественное право на предоставление таким лицам водных биоресурсов, в пользование на новый срок.
Согласно этому пункту Закона право на добычу рыбы возникает из договора. Вопрос: А почему заключается договор с тем или иным пользователем?
Статья 31. Распределениеквот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает правона добычу (вылов) водных биоресурсов.
1. Промышленные квоты и прибрежные квоты …. распределяются между лицами … путем заключения с ними договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов на десять летна основании данных государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добытых (выловленных) такими лицами водных биоресурсов за девять лет, предшествующих расчетному году.
2. Порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, указанных в части 1 настоящей статьи, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Статья 33.1. Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов
2. По договору о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов одна сторона - орган государственной власти обязуется предоставить право на добычу (вылов) водных биоресурсов другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
5. Порядок подготовки и заключения договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, форма примерного договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
И наконец, при отсутствии в Законе о рыболовстве принципа возникновения права на заключение договора пользования водными биоресурсами сложившуюся в законе пустоту заполнила:
Статья 57. Возникновение права на добычу (вылов) водных биоресурсов у лиц, осуществлявших рыболовство до 31 декабря 2008 года.
1. У лиц, осуществлявших рыболовство до 31 декабря 2008 года, право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, если иное не установлено настоящей статьей.
2. Пункт два
1) осуществляли промышленное рыболовство и (или) прибрежное рыболовство в течение четырех лет, предшествующих расчетному году, и на момент подачи заявки на зарегистрированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке и принадлежащих им на праве собственности или используемых на основании договоров фрахтования (бербоут-чартера и тайм-чартера) судах рыбопромыслового флота.
Эта одноразовая статья была специально введена в свое время для закрепления долей квот за пользователями на 10 лет. И на ней сегодня держится вся «система» закрепления долей квот за пользователем.
Иными словами, существующая «конструкция» отношений выглядит следующим образом: если захочу заключить с тобой договор – заключу, и ты получишь право ловить рыбу, а поменяется настроение, поменяю правила игры – заключу с кем-нибудь другим.
Экономическая и социальная жизнь любого общества требует определенной упорядоченности деятельности людей, участвующих в производстве, распределении и потреблении материальных благ. Исторически первой специально-юридической формой права признают правовой обычай и традиции, поддерживаемые государством. Главной задачей сменявшего родовые обычаи регулирования было стремление сформулироватьпринципы единого, общего порядка отношений между людьми, соответствующие потребностям при ведении ими хозяйства.
Люди живут и делают законы для своего развития, а не наоборот.
Резюмируя вышесказанное можно сделать вывод, что в российском законодательстве о рыболовстве отсутствуют юридические нормы, определяющие основы государственного подхода к закреплению за субъектами хозяйственной деятельности права пользования водными биоресурсами. Нет в законе основ и принципов получения квот. Это приводит к отсутствию в предпринимательской среде уверенности в стратегии развития.
__________________________________________________________________
В этой связи предлагаем внести в Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» следующие изменения:
пункт 1 Статьи 2 дополнить подпунктами 10, 11, 12 следующего содержания:
// Статья 2. Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов
1. Законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов основывается на следующих принципах: //
10) обеспечение экономической защиты российских пользователей водных биологических ресурсов при ведении рыбохозяйственной деятельности;
11) приоритет преимущественного права на добычу (вылов) водных биоресурсов российских юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, ранее осуществлявших на долгосрочной долевой основе промышленное и прибрежное рыболовство;
12) обеспечение устойчивого использования водных биологических ресурсов при осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства путем долевого распределения и долгосрочного закрепления за российскими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов
Предлагаемые дополнения в «Закон о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» позволят сохранить имеющую место после вступления в силу в 2004 году настоящего закона тенденцию поступательного развития отечественного рыболовства и стимулировать приток инвестиций в российский рыбохозяйственный комплекс.
Просим внести в протокол заседания круглого стола «Оценка эффективности дополнительного обременения при выдаче квот на вылов водных биологических ресурсов» озвученные предложения и рассмотреть их в федеральных органах исполнительной и законодательной власти, а также в органах исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.
25.09.2014 г.
