Плавание неопределенным курсом
- Еще 30-40 лет назад было непросто получить доступ к основательной, свежей информации по теме. Нынче – другое дело. Набрал, к примеру, в Google «Fishing resources management in… такая-то страна», и всезнающий поисковик выложит море информации об управлении рыбными ресурсами и развитии рыболовного законодательства. Только не ленись анализировать. Но учиться, глотать значительный объем информации скучно и не хочется. К тому же, большинство исследований по эволюции законодательств ведущих рыболовных стран выполнено зарубежными учеными, экономистами, специалистами права и надо дружить с английским языком, чтобы лично разобраться в материале.
Из-за недостатка времени чиновники высшего ранга не склонны «лопатить» массу документов для восполнения пробелов в познании. И зачастую, особенно при отсутствии квалифицированных консультантов и экспертов, приходится сбиваться на субъективное мнение со значительным риском ошибиться и навредить. Поэтому отрасль и чиновники никак не могут достичь единомыслия по поводу наиглавнейшего для рыбаков вопроса о распределении и закреплении долей квот после 2018 года. Одним оппонентам рыбаков нравятся аукционы, другие ратуют за гарантированные поставки дешевой отечественной рыбы на береговые предприятия, третьи опасаются нарушений антимонопольных законов. Доносятся старые, но настойчивые мотивы на тему увязать квоты с судостроением и новые идеи принудительного растамаживания «незаходных» судов. Как-то получается, что на инициативы рыбаков оптимизировать законодательство ради повышения эффективности власть реагирует неожиданно, повернув с ног на голову предложения бизнеса. Например, в течение 15 лет отрасль ратует за «амнистию» для судов, построенных на иностранных верфях. И Росрыболовство, наконец, реагирует, но совершенно неожиданным для рыбаков образом – предложив лишать права на промысел нерастаможенные суда. В обиходе появилось выражение о необходимости «модернизировать Закон о рыболовстве», хотя в чем заключалась бы такая модернизация и какие последствия она повлекла бы, никто из самих предлагающих, похоже, и не понимает. Создается впечатление, что власть, потерявшись, предлагает модернизировать и обременять ради демонстрации своей деятельности, но не ради повышения эффективности отрасли. Разумные, работающие на долгосрочную перспективу изменения всегда приветствуются, но «шершавые», конъюнктурные, искусственно притягиваемые законодательные акты неумолимо отметаются временем. Пример – обязательная доставка продукции, выработанной из рыбы, выловленной в Баренцевом море восточнее линии разграничения, в российские порты. Проку от этой законодательной нормы – ноль, а издержки исчисляются ежегодно десятками миллионов долларов.
Рыболовное законодательство России – молодо и проходит те же вехи, которые уже пройдены другими странами с устоявшейся нормативной базой в этой сфере. И хорошим подспорьем для развития рыболовного закона у нас был бы анализ вопросов управления рыбными ресурсами в мире. Это интереснейшая тема! В некоторых странах, например в Нидерландах, право на вылов закреплено так же, как и в России, за предприятиями, причем на пожизненный срок при свободном обороте. В других странах долями квот и лицензиями на вылов наделяются промысловые суда (Норвегия, Исландия, Новая Зеландия, Австралия, США и другие), в третьих, - кроме крупных судов либо предприятий, определенные объемы вылова резервируются для предоставления рыбацким кооперативам, национальным меньшинствам и рыбакам-единоличникам (Канада, Германия, Чили). Многие страны в истории утверждения рыболовных законов шли своим, индивидуальным, зачастую насыщенным драматизмом путем – вспомним, хотя бы длительную «тресковую» войну между Исландией и английскими траулерами.
Но, при всем многообразии характера квот и способов наделения ими, общее, неизменное и утвержденное во всех значимых рыболовных странах мира то, что господствует «исторический принцип» доступа к промыслу. То есть рыбные ресурсы распределяются между компаниями либо кораблями, заслужившими право на квоты предыдущей историей работы. Практически повсюду вход новых игроков в рыбный бизнес не приветствуется и ограничивается. Отрасль, в силу повышенной сложности и опасности, уникальна. Успех промысла, когда корабль уходит в море на длительное время, удаляясь от порта на сотни, а то и тысячи миль, напрямую зависит от опыта моряков и управленцев. Особенно это относится к развивающимся странам (Россия, Чили, Аргентина, ЮАР) с их устаревшим флотом, где уровень эффективности в отрасли не так поддерживается инновациями, как зависит от человеческого фактора. Но возможность создать стабильный, слаженно работающий экипаж, организовать понимание и взаимодействие моряков и береговых служб, опять же, напрямую перекликается с гарантией обеспечения судов квотами.
Как апофеоз эволюции рыболовного законодательства во многих странах (Исландия, Новая Зеландия, Канада, США, Дания и т. д.) квоты на вылов определенных объектов при свободном обороте приобретают статус товара; при закреплении на длительный либо пожизненный срок доли свободно передаются, продаются, делятся или арендуются. Это – индивидуальные, свободно оборачиваемые квоты (individual transferable quota – ITQ). В Исландии, например, где доли закреплены пожизненно и даже передаются по наследству, торговые операции с ними происходят на бирже либо напрямую между судовладельцами.
Первая статья Закона о рыболовстве Исландии декларирует: «Запасы рыб на морских банках Исландии являются общей собственностью исландского народа». Де-факто же рыбные ресурсы в процессе становления отрасли оказались товаром, принадлежащим частным судовладельцам. И такое противоречие при доминировании системы ITQ мало кого смущает. Правительство предоставляет квоты в постоянное пользование опытным профессионалам, чтобы те от имени народа решали задачи, стоящие перед нацией для эффективного и прозрачного управления рыбными запасами. Так или иначе, система индивидуальных, свободно оборачиваемых квот набирает силу и ей охватывается все большее количество промыслов в мире.
Преимущества такого прогрессивного, базирующегося на «историческом принципе» законодательства следующие:
- рационально используются рыбные ресурсы;
- сами рыбаки, наделенные квотами на длительный срок либо пожизненно, препятствуют нелегальному промыслу;
- возрастает эффективность рыболовства, так как управленцы и капитаны получают возможность планирования промысла с учетом благоприятных условий;
- появляется стимул для строительства новых кораблей и возможность финансирования новостроя, так как доли квот принимаются банками как материальный залог для обеспечения кредита;
- как следствие, рационализация рыболовства, сокращается тоннаж флота, уменьшается нагрузка на экологию;
- в странах с высоким уровнем коррупции устраняются коррупционные риски.
Норвежцы – рыбаки от Бога, а Норвегия, образно говоря, является технологическим флагманом в мировом рыболовстве. Там пока отсутствует прямая система ITQ, хотя брокеры и судовладельцы находят пути совершения сделок с продажей квот. Они закреплены на постоянный срок, и у рыбаков нет мысли, что возможен какой-то передел. Полное отсутствие коррупции, здоровые отношения между властью и отраслью, профессионализм управления на всех уровнях являются надежной гарантией от возникновения серьезных коллизий. Хотя либеральным рыболовное законодательство Норвегии не назовешь, но все ограничения основаны на здравом смысле, отрасль развивается динамично и гармонично. Это единственная рыболовная страна, где судовладельцы активно строят рыболовный флот. Чему помогает и надежность законов, и непоколебимая вера в спасительную роль инноваций. При этом отсутствуют какие-либо государственные дотации - так же, как и ограничения в отношении страны постройки либо подготовки проекта. Сам заказчик выбирает проектанта, верфь, он же и финансирует новострой. В Норвегии лизинг промыслового флота невозможен, но в случае строительства нового судна можно, продав прежний корабль, привлекать для вылова квот арендованное судно сроком до двух лет. Независимо от того, строится судно на национальной или зарубежной верфи, стоимость постройки не облагается пошлиной либо НДС.
Эволюция рыболовных законодательств развивающихся стран, как правило, оказывается более извилистой и запутанной, это демонстрирует пример Чили. Уже в 70-х годах прошлого столетия страна вступила на путь «исторического принципа» распределения рыбных ресурсов. Но не всех это устраивало. И в 1981 году власти установили для основных пород рыб «олимпийскую систему» вылова. Особенностью рыболовства в развивающихся странах является неспособность правительства охранять собственные рыбные запасы. Так случилось и в Чили, когда система конкурентного вылова, кроме анархии и раздора, привела к значительному истощению ресурсов. В 1986 году регулятор, препятствуя перелову, заморозил тоннаж, и Чили вновь начала поворот в сторону «исторического принципа» с постепенным введением индивидуальных передаваемых квот, которые первоначально пересматривались ежегодно. Ускорило процесс и падение диктатуры Пиночета. Однако структура отрасли продолжала оставаться гибридной: наряду с прогрессивным индивидуальным квотированием некоторые ресурсы ограниченно реализовывались через аукционы, а другие, также ограниченно, продолжали облавливаться по «олимпийской системе». Однако амплитуда законодательного шараханья замедлялась, все тверже вырисовывался «исторический принцип». В 2002 году практически все рыбные ресурсы были закреплены за традиционными рыбацкими компаниями и рыбаками-единоличниками с использованием системы передаваемых квот с обновлением каждые два года. А в 2012 году срок закрепления долей был увеличен до 20 лет.
Россия в становлении квотного законодательства проходит свой нелегкий путь. Мы помним частую сменяемость первых лиц Росрыболовства, когда отраслью командовалии офицеры ФСБ, и бывшие губернаторы, и заурядные хозяйственники. Появлялись они ниоткуда и через год-два также бесследно исчезали, решив какие-то свои задачи. Исключением оказался Андрей Анатольевич Крайний, который при довольно сумбурном начинании, вник в интересы рыбаков и стал отстаивать их, за что, видимо, и поплатился должностью. Помним разрушительные аукционы, коррупционные скандалы, помним махровое браконьерство, эгоизм и безответственность. Хочется верить, что это – уже в прошлом.
Нынешний руководитель отрасли по российской бюрократической традиции также возник внезапно. И последние, часто меняющиеся инициативы господина Шестакова тревожат рыбаков.
Проталкиваемые «квоты господдержки» – есть не что иное, как «квоты под киль», от которых отрасль отбивается уже четыре года. О вреде этой инновации говорилось много. Рыбная промышленность и судостроение являются совершенно изолированными отраслями, и синергический эффект при всех вариантах взаимодействия здесь невозможен. Российское судостроение, съехавшее на скромную долю в 0,45% от общего объема мировой отрасли, рыбацкими квотами не поднять. Посмотрите внимательно на долгоиграющую историю строительства верфи «Звезда», изучите спектр заказов и их выполнения верфями ОСК, и станут понятны причины, почему рыбаки сторонятся национальные верфи. Опять же, ссылаясь на исторический опыт, заметим, что в мире никогда, ни при каких обстоятельствах судостроение не стимулировалось за счет интересов рыбаков. «Квоты под киль» - это доморощенное изобретение российской бюрократии; никогда данное предложение не подкреплялось экономическими выкладками либо хотя бы здравыми резонами. Российским верфям, в силу их загруженности оборонными и государственными заказами в настоящее время, сотрудничество с рыбаками неинтересно, за исключением разве что калининградского «Янтаря». Другие наши верфи не проявляют особого желания строить морские траулеры. Хлопотно и непонятно. Цитируем самого господина Шестакова: «Мы понимаем, что четких сроков строительства с нашими верфями добиться будет очень сложно, что нам придется постоянно участвовать в спорах и разбирательствах судостроителей и рыбаков…». То есть чиновник понимает опасность для частных рыбацких компаний размещать заказы на отечественных верфях, но тем не менее… Что это и зачем это? Зачем толкать рыбаков к заведомым потерям?
Другое, внезапно вброшенное, предложение - увязать закрепление квот на последующий период с результатами промысла единственно в 2018 году - означает отказ от «исторического принципа». Данное предложение непонятно и вызывает недоверие к политике Росрыболовства, еще недавно ратовавшему за сохранение «исторического принципа».
Настойчивое проталкивание мутных идей вызывает волну неопределенности и скептицизма, блокирует строительство новых судов, снижает инвестиционную привлекательность отрасли.
И пока отрасль напоминает плывущий без ясной цели валкий корабль, маневрирующий вблизи опасного берега. Непонятны рулевому противоречивые действия капитана, встревожены матросы. А на берегу суетятся какие-то люди, машут руками, что-то подсказывают. И экипаж тоже что-то кричит в ответ. Но за шумом ветра и грохотом прибоя никто никого не слышит.
