Законопроект по квотам требует серьезной технической и концептуальной доработки
Заключение на Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»
Представленный на обсуждение законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» затрагивает многие аспекты, связанные с механизмом предоставления права на добычу (вылов) водных биоресурсов, реализацией такого права, а также вопросы регулирования промысла.
Положения законопроекта направлены на урегулирование следующих направлений в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов:
1. Изменение механизма предоставления права на добычу (вылов) водных биоресурсов и срока на который предоставляется право.
Законопроектом предусмотрен отказ от механизма, по которому объем предоставляемого права на добычу (вылов) водных биоресурсов рассчитывается на основании объемов добытых (выловленных) водных биоресурсов за девять лет, предшествующих расчетному году. За лицом, ранее осуществлявшим добычу (вылов) водных биоресурсов автоматически сохраняется данное право, но объем такого права на новый срок будет определяться только величиной (суммарной величиной) долей квот, ранее закрепленных за этим лицом. Помимо этого предлагается увеличить срок, на который будет предоставлено право на добычу (вылов) водных биоресурсов, до 25 лет (части 12, 14, 19 ст. 1 законопроекта).
Предлагаемые изменения окажут положительное влияние на развитие отечественного рыболовства. В случае применения данной нормы в 2018 году (при процедуре предоставления права на новый срок) это позволит избежать технических проблем, которые могут возникнуть при пересчете объемов вылова за 9 лет в отношении большого числа компаний, в том числе прошедших через процедуры реорганизации. Также это решает вопрос с фактическим неизбежным уменьшением долей квот, приобретенных на аукционах, так как промысловая история по таким долям будет менее 9 лет.
Предложенный механизм предоставления права на добычу (вылов) на новый срок является простым и прозрачным. Он гарантирует лицу, осуществляющему добычу (вылов) водных биоресурсов, полную преемственность на новый, существенно более продолжительный срок, а это – гарантия текущей и перспективной стабильности развития отрасли и ее инвестиционной привлекательности.
2. Изменение видов квот добычи (вылова) водных биоресурсов.
Законопроектом предусматривается исключение отдельных видов квот для осуществления промышленного и осуществления прибрежного рыболовства. Вводится единая квота для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (квота в морских водных объектах), а также квота в целях оказания государственной поддержки.
2.1. Введение единой квоты для осуществления промышленного и (или) прибрежного рыболовства (квоты в морских водных объектах) тесно связано с изменением концепции или порядка осуществления прибрежного рыболовства. Такие изменения предусмотрены частями 1, 2, 5, 9, 11, 12, 13, 14, 19 статьи 1 законопроекта. Фактически предлагается оставить единую квоту, но предусмотреть возможность осуществления в рамках этой квоты двух режимов рыболовства.
Переход к единой квоте или единому промысловому пространству достаточно длительное время обсуждается в рыбацком сообществе. За время, которое прошло с момента разделения рыболовства на промышленное и прибрежное, цели, ради которых выделялось прибрежное рыболовство, не были достигнуты. Попытки через закон о рыболовстве каким-то образом кардинально повлиять на развитие береговой переработки и развитие прибрежных территорий только усложняли Закон и создавали огромное количество проблем и барьеров лицам, осуществлявшим этот вид рыболовства.
Несмотря на отрицательный опыт, разработчиком законопроекта предпринимается очередная попытка через закон о рыболовстве решить вопросы, напрямую не связанные с Законом. Не устанавливая в законопроекте технологических различий между промышленным и прибрежным рыболовством (а именно это должно быть предметом регулирования Закона), разработчик сосредоточил свое внимание на допустимой степени обработки (разделки) уловов водных биоресурсов, добытых при осуществлении прибрежного рыболовства, и порядке дальнейшего использования таких уловов.
Такой подход разработчика законопроекта ошибочный. Рыболовство (не важно, промышленное или прибрежное) является самостоятельным видом деятельности, зависящим от множества природных, технологических, экономических и других факторов, и попытка административными методами полностью зарегулировать процесс и технологию обработки уловов, а также ограничить право рыбака свободно распоряжаться уловом, лишены практического смысла и прямо противоречат законодательству РФ.
Также для целей стимулирования прибрежного рыболовства в законопроекте предусмотрена возможность перераспределения квот в пользу одного из режимов рыболовства. Следует отметить, что при существующем долевом принципе распределения квот, сделать это корректно, без нарушения прав других лиц, осуществляющих рыболовство, не возможно.
Предложенная разработчиком законопроекта идея отказаться от двух видов квот, промышленных и прибрежных, и перейти к единой квоте актуальна и нуждается в реализации. Между тем, оставив возможность осуществления режима прибрежного рыболовства (противоречивая норма), а также установив новый порядок его осуществления, разработчик значительно (по сравнению с действующим правилами) усложняют ведение и регулирование процесса прибрежного рыболовства.
Предлагаемые в законопроекте формулировки противоречивы и не дают полного представления о замыслах разработчика. Многие принципиальные вопросы предлагается разрешить на уровне подзаконных актов.
В части перехода к единой квоте и изменении порядка осуществления прибрежного рыболовства законопроект требует существенной доработки.
2.2. Введение нового вида квоты в целях государственной поддержки. Вероятнее всего, по замыслу разработчика введение такого вида квоты направлено на стимулирование строительства судов рыбопромыслового флота на российских верфях (части 3, 7, 11, 12, 18 статьи 1 законопроекта).
Между тем сам текст законопроекта не дает представления, на достижение каких конкретных целей направлены меры государственной поддержки и какой эффект предполагается получить от их реализации. В пояснительной записке также не указано (помимо общих фраз), какой эффект ожидается получить от введения данной нормы, нет каких-либо расчетов. Например, почему именно 20% от квот будет выделяться на господдержку, а не 17,5% или 25%. Это расчетная величина, или она «взята с потолка»?
Представленная в законопроекте концепция государственной поддержки фактически может быть реализована лишь в отношении ограниченного круга лиц, а механизм ее реализации противоречит общей концепции долевого распределения квот.
Положения законопроекта о мерах государственной поддержки в сфере рыболовства требуют существенной доработки.
3. Порядок регулирования рыболовства во внутренних водных объектах (части 5, 6, 8 статьи 1 законопроекта).
Разработчики законопроекта предлагают отказаться от установления общего допустимого улова на объекты промысла во внутренних водных объектах, а также передать вопросы регулирования промысла во внутренних водных объектах субъектовым (межсубъектовым) комиссиям. По аналогии с регулированием промысла тихоокеанских лососей.
Данный вопрос имеет свою актуальность. В связи с большим разнообразием промыслов во внутренних водных объектах остро стоит проблема практической сложности в установлении единых правил их регулирования. Такая задача вполне может быть решена передачей функций регулирования соответствующим комиссиям.
Данное предложение актуально, но требует детальной проработки и обсуждения с субъектами РФ.
4. Иные положения.
4.1. Иные положения законопроекта напрямую не связаны с предыдущими направлениями (часть 13 статьи 1 законопроекта).
Установление санкций в виде принудительного прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов в случае освоения выделенных квот в объеме менее 70% в течение двух лет подряд.
Установление санкций в виде принудительного прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов в случае, если освоение выделенных квот осуществляется собственным флотом в течение двух лет подряд в объеме менее 70%.
Данные нововведения положительно скажутся на развитии отрасли. Увеличится степень освоения ОДУ, из отрасли уйдут «рантье» – компании, наделенные правом на добычу (вылов) водных биоресурсов, не имеющие собственного флота и продающие такое право.
Пороговые объемы освоения, установленные законопроектом, вполне достаточны для максимально полного освоения ресурса с учетом непредвиденных факторов, а также оставляют пространство для внутриотраслевой кооперации в виде использования договоров аренды (тайм-чартера).
Также законопроектом предусматривается разработка методики по включению в перечень и исключению из перечня видов водных биоресурсов, в отношении которых устанавливается общий допустимый улов.
В связи с многообразием объектов и районов промысла, неоднозначной востребованностью многих промысловых видов периодически возникает необходимость такой работы. Стандартизация такой методики и ее нормативное закрепление облегчат и упорядочат эту работу.
4.2.Иные уточняющие и вспомогательные положения законопроекта, связанные с реализацией вышеуказанных направлений (части 15, 16, 17 статьи 1 законопроекта).
Вывод
В целом положения законопроекта затрагивают практически все основные сферы правоотношений, регулируемых законом о рыболовстве. Существенно меняется подход к механизму реализации «исторического принципа», пересматривается список видов квот, меняется подход к процессу регулирования промысла во внутренних водных объектах.
Безусловно, часть положений законопроекта имеет позитивный характер, и это может оказать положительное влияние на отрасль. С другой стороны, многие предлагаемые нововведения являются по меньшей мере спорными. С большой долей вероятности они не только не урегулируют существующие проблемы, но и создадут более серьезные трудности для лиц, осуществляющих добычу (вылов) водных биоресурсов.
Некоторые нормы законопроекта по своей сути направлены на решение проблем других отраслей, хотя и смежных с рыболовством. Попытка встраивания таких норм неоправданно усложняет закон, делает формулировки громоздкими и запутанными, требует издания большого количества подзаконных нормативных актов. При этом такие нормы не регулируют вопросы, непосредственно связанные с рыболовством и охранением водных биоресурсов.
Отдельные положения законопроекта и вовсе противоречат Конституции РФ, гражданскому законодательству и законодательству о защите конкуренции.
Предлагаемые разработчиком законопроекта изменения носят системный характер, тесно взаимосвязаны и не могут рассматриваться отдельно друг друга. Исключение отдельных положений законопроекта невозможно без пересмотра всего законопроекта.
При такой ситуации законопроект требует серьезной технической и концептуальной доработки. С учетом масштабности и системности предлагаемых изменений разработчику необходимо вместе с законопроектом предоставлять пояснительную записку, в которой нужно раскрыть суть предлагаемых норм, отразить, на достижение каких целей они направлены, и дать оценку их возможной эффективности.
