Поправки в закон о рыболовстве чреваты новыми административными барьерами

Заключение на законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе предусматривающего обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов по повышению эффективности их использования»

1. Является ли предлагаемое регулирование оптимальным способом решения проблемы?

Из пояснительной записки к данном законопроекту следует, что он был разработан с целью совершенствования нормативно-правового регулирования в части порядка предоставления прав на добычу (вылов) водных биоресурсов и устранения при этом административных барьеров при предоставлении таких прав. Кроме того документ призван устранить существующие в законодательстве коллизии в этой части и ввести в отношении пользователей ресурсов обоснованные обязательства, направленные на повышение эффективности использования ВБР.

Однако анализ нововведений позволяет утверждать, что предложенные в такой форме изменения порождают встречный комплекс проблем. Они являются весьма объемными по своему содержанию и вместо упрощения порядка регулирования, наоборот, создают предпосылки для его усложнения, для включения в процесс регулирования органов государственной власти (в том числе вводятся новые условия регулирования и расширяются полномочия органов государственной власти).

Должным образом не проработан ряд иных дополнений, связанных с изменением условий осуществления рыбохозяйственной деятельности, в частности, обязанность осуществлять доставку уловов и регламентация ответственности за неисполнение этого требования.

В законопроекте слишком много нововведений и изменений, выраженных в бланкетных нормах, отсылающих к нормативно-правовым актам, которые еще только будут приняты по результатам рассмотрения самого законопроекта. Во многих случаях просто невозможно дать какую-либо правовую оценку или смоделировать практику их применения.

Помимо этого, вносит неясность внедрение в законопроект новых понятий без четкого и должного толкования, в нарушение структуры дефинитивных норм самого Федерального закона.

2. Какие риски и негативные последствия могут возникнуть в случае принятия предлагаемого регулирования?

1) Возникновение новых административных барьеров.

Законопроектом вводятся новые условия и порядок промысла, которые устанавливают новые полномочия органов государственной власти.

Так, согласно части 9 статьи 1 Законопроекта (часть 4 статьи 20 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»), уловы ВБР, добытые (выловленные) при осуществлении прибрежного рыболовства, подлежат обязательной доставке и выгрузке в места доставки, определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации. При этом уловы водных биоресурсов, добытые (выловленные) при осуществлении прибрежного рыболовства, в замороженном виде, в том числе разделанном виде, после этого подлежат доставке на рыбоперерабатывающие заводы, включенные в соответствующий перечень, утвержденный федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (Росрыболовством).

Контроль за осуществлением доставки и выгрузки уловов к местам доставки возложен на федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности (Федеральную службу безопасности РФ).

Контроль за осуществлением доставки уловов на рыбоперерабатывающие заводы возложен на органы государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в процесс естественной схемы доставки улова от места вылова до рыбообрабатывающего завода дополнительно (помимо существующего на данный момент контроля) вводятся новые условия регулирования на всех уровнях государственной власти (федеральной и региональной). Но введение подобного порядка противоречит основной цели законопроекта – обусловленной необходимости устранения существующих в рыболовном законодательстве административных барьеров, коллизий и несовершенств, негативно отражающихся на осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства (как следует из пояснительной записки к проекту ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

О дополнительных полномочиях органов исполнительной власти субъекта Федерации в части контроля за доставкой (после выгрузки) прибрежных уловов в замороженном виде на перерабатывающие заводы в пояснительной записке дается разъяснение. В частности, объясняется, что к полномочиям органов власти прибрежных субъектов РФ отнесено предоставление пользователю права на добычу (вылов) водных биоресурсов при осуществлении прибрежного рыболовства и заключение с рыбодобывающими организациями договоров, предоставляющих такие права, а, следовательно, и осуществление контроля за исполнением пользователем условий такого договора. Это означает, что замена такого полномочия на полномочия по контролю за доставкой (после выгрузки) не будет являться введением нового полномочия для субъекта Федерации.

Однако договор о предоставлении рыбопромыслового участка и договор пользования водными биоресурсами являются договорами гражданско-правового характера (т.е. соглашением между двумя лицами, определяющим возникновение правоотношений, заключаемым по согласию обеих сторон). Соответственно, контроль за исполнением сторонами условий договора, а в случае неисполнения обязанностей – и применение к пользователю мер по принудительному прекращению права на добычу (вылов) водных биоресурсов, обосновывается в первую очередь обязанностями, закрепленными в договоре.

Наделение органов государственной власти субъекта Федерации отдельными полномочиями публично-правого характера по контролю за доставкой уловов является самостоятельным, т.е. независимым от действия каких-либо заключенных соглашений. Поэтому введение функции по контролю за доставкой уловов на рыбоперерабатывающие заводы в данной форме следует считать исключительно новым полномочием.

2) Ухудшение условий для осуществления рыболовства в связи неясностью изменений в части дополнительных обязанностей, перехода права собственности на уловы водных биоресурсов в процессе доставки уловов на рыбоперерабатывающие заводы.

Согласно предлагаемым изменениям (часть 9 статьи 1 Законопроекта), уловы ВБР подлежат поэтапной доставке, сначала в места доставки, а затем – на рыбоперерабатывающие заводы (уловы водных биоресурсов в замороженном виде, в том числе разделанном виде). Однако законопроектом не определяется лицо, на которое возложена обязанность по доставке. При этом ответственность (за неосуществление доставки уловов) возложена на лицо, у которого имеется право на добычу (вылов) водных биоресурсов (часть 4 статьи 1 Законопроекта).

То есть, по мнению законодателя, ответственность за доставку улова на всем пути, от точки вылова до рыбоперерабатывающего завода, лежит на лице, которое осуществляет добычу (на основании права на добычу (вылов) водных биоресурсов), при этом доставка от места доставки на территории субъекта до рыбоперерабатывающего завода является деятельностью, определенной как прибрежное рыболовство.

В таком виде перед пользователем водных биоресурсов, осуществляющим прибрежное рыболовство, поставлено условие сухопутной доставки уловов (в замороженном/разделанном виде) от определенных мест доставки до рыбоперерабатывающих заводов, так как в противном случае ответственность будет наступать именно по отношению к нему. Это значит, что пользователь водных биоресурсов, помимо прочего, обязан будет решать вопросы транспортной логистики и доставки грузов.

3. Какие выгоды и преимущества могут возникнуть в случае принятия предлагаемого регулирования?

Основным нововведением благоприятного характера следует считать изменения, вносимые в статью 31 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (часть 12 статьи 1 Законопроекта), которые предполагают закрепление 25-летнего срока наделения долями квот на добычу (вылов) водных биоресурсов для промышленного и прибрежного рыболовства.

Длительный срок закрепления станет основой для роста инвестиций и принципиального изменения отношений с кредитной системой.

Еще одним положительным обстоятельством можно признать увеличение порога необходимой добычи (вылова) водных биоресурсов с 50% до 70% от выделенных объемов добычи (вылова) в течение двух лет подряд и введение права на освоение предоставленных ресурсов только на собственных или на «лизинговых» судах (часть 4 статьи 1 Законопроекта), учитывая при этом обстоятельства добычи (вылова) ВБР группой лиц.

Это нововведение обеспечит повышение эффективности рыболовства, рациональное и наиболее полное освоение водных биоресурсов и увеличение производства продукции из них.

Помимо указанных преимуществ, законопроект внесет ряд других, менее значительных.

Так, в статью 13 «Прекращение права на добычу (вылов) водных биоресурсов» Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» введены исключительные случаи – обстоятельства непредвиденной силы, введение ограничений рыболовства (часть 4 статьи 1 Законопроекта). Нововведение вносит в закон исключительные условия, при которых прекращение права не может быть применено. Данные условия призваны защитить права и интересы пользователя ВБР при стечении обстоятельств, независящих от него.

4. На что необходимо обратить внимание?

Законопроекту требуется переработка и дополнение. Помимо прочего следует обратить внимание на ряд выявленных проблем:

- Свести все новые понятия и термины в положения специальной дефинитивной нормы (части 1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»).

- Проработать части 4 и 9 статьи 1 Законопроекта в части определения и разграничения обязанностей пользователя водных биоресурсов осуществлять доставку уловов.

Помимо основных вопросов, следует обратить внимание на общую непроработанность Законопроекта. Присутствует ряд недостатков юридического характера, выразившихся в несоответствии проекта системе действующего законодательства, нарушении правил законодательной техники, в том числе в рамках самого Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», и общепринятой терминологии.

- В законопроект были включены нерегламентированные понятия, часть которых нарушает целостность Федерального закона, а также не соответствует остальному законодательству.

1) В проект ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» вводится новое понятие – «морские водные объекты» (части 7, 9, 11, 12, 18 статьи 1 Законопроекта). Под это понятие также вводится новый вид квот, новый вид договора о закреплении доли квоты.

- При этом в законопроекте отсутствует четкое определение данного понятия. Контекст законопроекта в тех случаях, где применяется термин «морские водные объекты», не дает точного пояснения, само понятие заключено в круглые скобки. Следует ли понимать под «морскими водным объектами» только Азовское и Каспийское моря или все сразу - внутренние морские воды РФ, территориальное море РФ, континентальный шельф РФ, ИЭЗ РФ, Азовское и Каспийское моря? Притом что данная формулировка не является повсеместной.

- Следует отметить, что введение нового термина в понятийную базу Федерального закона должно осуществляться в соответствии с законодательной техникой, согласно со структурой самого закона. В Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» присутствует специальная дефинитивная норма (Статья 1 Основные понятия), которая была разработана законодателем для формирования понятийной базы со строгой регламентацией. Введение дополнительных понятий вне этой статьи, без должного обоснования, без точного определения, без соответствия с контекстом законопроекта и закона, нарушает целостную структуру Федерального закона.

- Непосредственно само понятие «морские водные объекты» не имеет связи с действующим законодательством РФ (которое не предусматривает подобных объектов), также не применяется в международных договорах Российской Федерации, в том числе в Конвенции ООН по морскому праву.

2) В проект ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» вводится новое понятие – «международные водные объекты» (часть 7 статьи 1).

- Указанное понятие не имеет какого-либо определения в настоящем Законопроекте, действующем законодательстве РФ и международных договорах РФ, в том числе в Конвенции ООН по морскому праву.

3) В проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» вводится новое понятие – «рыбоперерабатывающие заводы» (часть 9 статьи 1).

- Формулировка определения «рыбоперерабатывающего завода» несет в себе смысловую ошибку, которая заключается в том, что определение тождественно понятию.

- Указанное понятие должно быть отнесено к Статье 1. «Основные понятия» Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».