Предложения ФАС России по первому пункту Повестки заседания Экспертного совета при ФАС России по развитию конкуренции в сфере рыбохозяйственного комплекса «О необходимости модернизации исторического принципа». 3 декабря 2013 г.
В настоящее время в ФАС России поступает множество обращений о необходимости сохранения в Законе о рыболовстве «исторического принципа» распределения долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, как основного базового принципа государственного регулирования отрасли.
Однако, в Законе о рыболовстве, как и в иных нормативных актах, принятых в этой отрасли, отсутствует такое понятие как «исторический принцип распределения квот», в связи с чем, открытым остается вопрос, что в это понятие вкладывают участники отрасли.
Следует отметить, что квоты на добычу (вылов) водных биоресурсов в целях осуществления прибрежного рыболовства, были распределены субъектами Российской Федерации в 2008 году сроком действия до 2018 года между хозяйствующими субъектами по так называемому «историческому принципу» без проведения конкурентных процедур. По аналогичному принципу Росрыболовство были распределены и квоты на добычу (вылов) водных биоресурсов в целях осуществления промышленного рыболовства.
При этом во многих случаях, доли квот изначально закреплены за хозяйствующими субъектами в монополистических размерах (от 55% до 100% долей квот).
По мнению ФАС России, так называемый «исторический принцип распределения долей квот» по своей природе должен преследовать цель поощрения (стимулирования) владельцев долей квот, добросовестно осуществляющих рыболовство в течение 10 лет, путем предоставления преимущественного права на вылов водных биоресурсов на новый 10-ти летний срок без проведения процедур торгов.
При этом следует отметить, что такой порядок предоставления и распределения прав между хозяйствующими субъектами закреплен только в Законе о рыболовстве, и не соответствует на сегодняшний день законодательству Российской Федерации, предусматривающему публичные процедуры предоставления государством каких-либо прав хозяйствующим субъектам или заключения каких-либо договоров (соглашений) с хозяйствующими субъектами, путем проведения конкурентных процедур.
Однако, как указано выше такое понятие как «исторический принцип распределения квот», в том числе «история промысла» в законодательстве о рыболовстве отсутствует. Поэтому, что бы не подменять нормы закона понятиями, необходимо обратить внимание на существующие нормы закона, регламентирующие порядок предоставления прав на пользование водными биоресурсами.
Исходя из содержания норм Закона о рыболовстве, предоставление преимущественного права на вылов водных биоресурсов на новый 10-ти летний срок рыбодобывающим компаниям, которые будут осуществлять вылов на дату распределения квот, без проведения торгов закреплено в части 1 статьи 31 Закона о рыболовстве.
Так, из содержания части 1 статьи 31 Закона о рыболовстве следует, что промышленные квоты и прибрежные квоты, а также квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов распределяются между лицами, указанными в статьях 19 и 20 Закона о рыболовстве и осуществляющими рыболовство на судах рыбопромыслового флота, принадлежащих им на праве собственности или используемых на основании договоров фрахтования (бербоут-чартера или тайм-чартера).
То есть, в 2018 году преимущественное право на распределение квоты (то есть право на вылов) на новый 10-ти летний срок без проведения публичных процедур в виде аукционов предоставлено только юридическому лицу, осуществляющему рыболовство на дату распределения квот на основании заключенного договора о закреплении доли квоты на добычу (вылов) водного биоресурса.
Обращаем внимание, что ФАС России считает порядок предоставления преимущественного права на вылов водных биоресурсов на новый 10-ти летний срок, тем добывающим компаниям, который осуществляют вылов на дату распределения квот, без проведения торгов, разумным и целесообразным, в связи с чем, в целом его поддерживает.
Однако, отдельно хотелось бы обратить внимание на существующий порядок распределения долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, которым предоставлено такое преимущественное право на вылов без проведения торгов.
Так, из содержания части 1 статьи 31 Закона о рыболовстве, а также из содержания Постановлений Правительства от 12.08.2008 № 604, от 12.08.2008 № 605 и от 15.08.2008 № 611, которыми установлен порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, следует, что доля заявителя определяется на основании данных государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добытых (выловленных) заявителем водных биоресурсов за 9 лет, предшествующих расчетному году, как отношение суммы объемов добытых (выловленных) заявителем водных биоресурсов каждого вида в целях определенного вида рыболовства в определенном районе промысла за 9 лет, предшествующих расчетному году, к сумме объемов добытых (выловленных) водных биоресурсов в соответствующих районах промысла всеми допущенными заявителями за 9 лет, предшествующих расчетному году, и выражается в процентах с точностью до 3 цифр после запятой.
То есть при определении размера долей квот речь идет об объеме вылова, непосредственно осуществленного конкурентным юридическим лицом – заявителем.
Таким образом, из вышеуказанного следует, что 100% квоты в 2018 году будет распределяться по долям только между лицами, имеющими соответствующие договоры на определенную дату. При этом объем распределенной им доли этой квоты будет зависеть не от общего объема вылова за 9 лет водного биоресурса по этой квоте, а только от совокупного объема вылова такого водного биоресурса лицами, имеющими преимущественное право на заключение договора о закреплении долей квот.
При этом, следует отметить, что на сегодняшний день, то есть уже через 5-ть лет после распределения квот в 2008 году, благодаря предусмотренному Законом о рыболовстве переходу права на добычу водных биоресурсов от одного лица к другому лицу в порядке универсального правопреемства (статья 32 Закона о рыболовстве), в большинстве случаев долями квот владеют отнюдь не те лица, которым они были предоставлены в 2008 году, ввиду их неоднократных реорганизаций.
Также следует отметить, что при универсальном правопреемстве от одного лица к другому лица переходит только право на вылов (на добычу) водных биоресурсов, при этом объем вылова, осуществленный лицом, передававшим право на вылов другому лицу, не может быть учтен при подсчете объема вылова, осуществленного последним, при распределении квот.
Так как согласно передаточным актам или разделительным балансам юридическому лицу (после реорганизации) передается только право на вылов, на оставшийся срок действия договора, аналогичный порядок предусматривается и в законодательстве по лицензированию, а также и в иных законодательствах, предусматривающих порядок предоставления прав.
Право на закрепление доли квоты в таком же размере при последующем распределении государством квот не может переходить при реорганизационных мероприятиях, так как это не предусмотрено законодательством, согласно которому доля квоты (при распределении) определяется (зависит) от объема вылова, осуществленного конкретным заявителем (а не от объема выловленного водного биоресурса конкретным рыбопромысловым судном, имущественные права на которое перешло к новому юридическому лицу при реорганизации).
Таким образом, при применении предусмотренного в законе порядка распределения квот, в 2018 году в случае подачи заявок лицами, созданными путем реорганизации в 2017 году (то есть за 1 год до распределения квот), 100% квоты будет распределяться по долям между этими же лицами на основании объемов вылова водных биоресурсов, осуществленных такими лицами в течение 1 года (так как из 9-ти предшествующих лет, рыболовство по этой квоте они осуществляли только 1 год).
То есть при таком порядке определения долей квот – компания, добывающая водных биологический ресурс 1 год, сможет получить огромную долю квоты, например, в размере 50%, 60% и более, только за то, что она за 1 год, выловила водного биоресурса больше, чем та компания, у которой доля квоты была маленькая, но она добросовестно все 9 лет осваивала ее.
Такой порядок распределения 100% квоты на десятилетний период между указанными лицами и определение им объемов долей квоты без учета общего объема вылова по этой квоте за 9 лет (подтвержденного данными государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добытых (выловленных) водных биоресурсов), не отвечает целям поощрения (стимулирования) государством владельцев долей квот, добросовестно осуществляющих рыболовство в течение 10 лет, а также необоснованно позволяет распределять доли квот только между такими лицами в таких объемах, по сравнению с лицами, которые эту квоту не вылавливали ранее.
При этом возникает логичный вопрос: при существующем порядке определения (распределения) долей квот кого таким распределением долей квот мы стимулируем, и о какой добросовестности мы говорим? Так, например, после 2018 года одногодовая компания путем преимущественного права получила долю квоты без проведения торгов, дальше реорганизуется и передаст другой компании эту квоту и так дальше и дальше, именно поэтому у таких компаний отсутствует желание вкладывать деньги в развитие, в модернизацию флота и так далее.
По мнению ФАС России, предоставление преимущественного права на заключение договора без проведения торгом тем компаниям, которые на дату распределения квот осуществляют рыболовстве, уже является достаточной преференцией государства.
При этом, справедливо полагать, что в таком случае доля квоты у такой компании должна зависеть от ее объемов вылова по отношению к общему объему вылова за 9 лет водного биоресурса по этой квоте, так как в противном случае такой порядок ставит в неравные условия остальных претендентов на право вылова по этой квоте, и является административным барьером, не просто препятствующим к входу на рынок, а закрывающим вообще вход на этот рынок иным участникам.
Также следует отметить, что те юридические лица – владельцы определенной доли квоты по состоянию на 2018 год, получившие эту долю квоты на добычу (вылов) водного биоресурса в 2008 году, и добросовестно осуществлявшие рыболовство на основании этой квоты в течение 10 лет (то есть, которые могут показать объем вылова за 9 лет), предшествующих расчетному году, при распределении в 2018 году квот, будут претендовать на этот же размер доли квоты, который эти юридические лица получили в 2008 году.
При таком распределении долей квот, рыбные компании будут понимать, что если ты получаешь долю квоты от государства бесплатно путем предоставления тебе преференции для того чтобы реально осуществлять рыболовство, то спокойно занимайся добычей (выловом) и осваивай эту квоту, а если ты получаешь долю квоты для того чтобы ее потом передать (продать), то при таких условиях это будет не выгодно, так как компания ее приобретающая не сможет рассчитывать на получение долю квоты в том же размере при следующем распределении.
Оставшиеся при таком распределении доли квот, по мнению ФАС России, должны быть реализованы на аукционе, и их смогут приобрести все желающие рыбные компании на равных условиях, а не путем договоренностей, как это происходит сейчас.
По мнению ФАС России, это справедливо и честно, такое распределение приведет к сокращению числа мнимых реорганизаций, а также действительному развитию и флота и отрасли, а также к ликвидации рантье.
На основании изложенного, ФАС России предлагает внести следующие изменения в законодательство о рыболовстве в отношении корректировки порядка определения (распределения) долей квот.
1. из части 1 статьи 31 Закона о рыболовстве исключить слова «такими лицами»;
2. часть 1 статьи 31 Закона о рыболовстве после слов «предшествующих расчетному году.» добавить словами «Заключение договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов в отношении оставшихся после распределения в порядке, предусмотренном частью 2 настоящей статьи, долей квоты осуществляется по результатам аукционов, проводимых в соответствии со статьей 38 настоящего Федерального закона.»
3. из пункта 15 Постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.2008 № 611 «Об утверждении правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства» исключить слова «всеми допущенными заявителями»;
4. из пункта 14 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 № 604 «Об утверждении правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов» исключить слова «всеми допущенными заявителями»;
5. из пункта 14 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 № 605 «Об утверждении правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации» исключить слова «всеми допущенными заявителями».
Кроме того, с целью повышения экономической эффективности рыболовства и инвестиционной деятельности в этой отрасли, в том числе искоренению иждивенчества за счет владения долями квот на вылов (добычу) водных биоресурсов, то есть сокращения количества «рыбных рантье», ФАС России также предлагается в законодательстве о рыболовстве предусмотреть норму, запрещающую квотодержателям осуществлять добычу (вылов) на арендованных судах, обремененных аналогичными обязательствами с другими хозяйствующими субъектами.
03.12.2013
